在不可能中尋找可能 ——關於老舊住宅區物業管理頂層設計創新的思考

城市是人類文明的結晶,1800年前,全球僅有2%的人口居住在城市,而今,世界上約有50%的人口在城市居住。聯合國人居署《伊斯坦布爾人居宣言》中強調,“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。”當前,我國正處在城市化快速發展時期,它造就了世界城市發展史上規模最大的城市擴張運動,同時也給城市管理帶來了嚴峻挑戰。在一系列的挑戰中,老舊住宅區的綜合治理成為了城市治理問題中的疑難雜症,剪不斷,理還亂,才翻新,又如舊。

點開百度,輸入關鍵詞:“老舊住宅”,就會發現“物業管理全覆蓋”這個詞高頻次地出現在各級政府有關推進老舊住宅區治理的文件、辦法、通知、規劃、意見中。然而,各大中小城市老舊住宅區長期處在物業管理不能全覆蓋的狀態,而且城市愈發達,老舊住宅區的管理問題愈突出,面臨的問題和困難更大。偉大的經濟學家凱恩斯曾經指出,困難與其說是提出各種新思想,不如說在於擺脫舊思想的束縛。《追憶逝水年華》的作者,法國作家馬塞爾普魯斯特曾寫道:“發現航程的真正之道並不在於尋找新的土地,而在於用新的眼光來看待事物”。筆者寫就此文的目的也是想為長期困繞我們的老舊住宅區物業管理頂層設計提供一種新的思路。

一、探索老舊住宅區治理之路從沒止步

我們隨便去查閱任何一個城市老舊住宅區的治理曆史,會發現一個引人深思的現象,幾乎每一屆政府都會關注老舊住宅區的治理問題,而且開出的方子概莫能外都是“老舊住宅區物業管理全覆蓋”。

(一)把脈問症未消停,綜合治理路漫漫

以武漢市為例,早在2003年就開始了以改善老舊住宅區硬件條件為主要內容的“社區建設883行動計劃”。隨後在2008年武漢市“十一五發展規劃”中率先提出物業管理全覆蓋的概念,並針對不同類型的社區,引導探索出不同形態的老舊物業管理模式:一是由物業服務企業管理型模式。在新建住宅區型社區或混合型社區中的住宅區或部分單位型社區,要依照有關規定成立物業服務企業進行管理;二是社區民間組織服務型模式。在老城區型社區,積極培育和發展社區自治組織,重點解決社區內“四保”(保潔、保綠、保修、保秩序)基礎服務;叁是產權單位管理型模式。以轄區產權單位作為長效管理的主體,實行轄區單位、社區居委會、居民叁位一體,聯合推進長效管理;四是街道物業服務型模式。在部分無單位、無開發商、無物業服務企業且較規范的住宅區中,街道可組建具有物業管理形態的服務隊伍,承擔住宅區物業服務,社區居委會配合“四保”基礎管理;五是志願者服務型模式。在城鄉結合型社區,發動和組織社區居民、志願者等各種力量,采取分片劃塊、包幹負責,對環境衛生、綠化維護等進行綜合管理。

2008年武漢市提出的上述通過“專業化物業企業管理、社區民非組織物業管理、單位自管、街道兜底、志願者服務”等五種模式對老舊住宅區物業服務進行全覆蓋,是具有頂層設計屬性的。在如何解決老舊住宅區物業管理的思路和方式上具有探索性和開創性,至今各大城市談及老舊住宅區物業管理全覆蓋所采取的模式無出其右。

這五種模式的頂層設計思路,隨後一直貫穿在武漢市的老舊住宅區物業管理推進系列工作之中。如,2009年至2012年持續叁年如火如荼的老舊小區物業管理全覆蓋,其取得的成效充分證明了上述五種模式的頂層設計的思路和方向的正確性;2015年,武漢市委辦公廳、市政府辦公廳印發的《關於加強住宅小區綜合管理的實施意見》(武辦發[2015]35號)又進一步明確了對老舊住宅區改造要“按照‘先整治改造、後規范管理’的原則,對老舊住宅區進行調查摸底,編制整治計劃,確定改造范圍,明確改造標准,實施有序改造和整治。整治工作完成後,對規模較大、硬件條件較好、具備物業服務條件的老舊住宅區,及時組建業主委員會,實行市場化物業服務;對規模較小、硬件條件較差的老舊住宅區,由街道辦事處、社區居委會組織開展居民自治管理,提供清掃保潔、秩序維護、設施設備運行等基本服務。”

(二)頂層設計很豐滿,執行落地卻骨感

筆者從人、財、物叁個維度梳理了上述“五種模式”這一頂層設計的內在邏輯。

人的維度:老舊小區物業管理全覆蓋首先要解決管理主體的問題,即人。設計思路的上策是老舊住宅小區有專業化的物業服務企業提供物業服務,中策是社區民非企業提供物業服務,下策是街道兜底,居民自治。

財的維度:老舊住宅小區物業管理全覆蓋的資金問題。解決老舊小區物業管理資金上策是業主交物業服務費,中策是業主出一部分,政府補助一部分,下策是政府財政兜底。

物的維度:老舊住宅小區物業管理全覆蓋的硬件條件問題。改善老舊住宅小區硬件條件的上策是拆,中策是改造,下策是維持原狀。

從叁個維度的上中下叁個層面的設計思路看,“五種模式”推進老舊住宅區物業管理全覆蓋的路徑和政策都可以堪稱完美,針對每一種情況都提出了解決辦法和路徑。然而,看似完美無缺的頂層設計,從2008年至今,在實施近十年後,結果卻還是不盡人意,老舊住宅區物業管理全覆蓋還在路上。

2014年,武漢市房管局組織了一次全市老舊小區調查摸底數據表明,全市2643個老舊住宅區無一實施了專業化物業管理,僅有340個老舊住宅區成立了業主委員會,占老舊住宅區總數的13.35%,屋頂牆面滲漏達45071棟,占老舊住宅區房屋總棟數的42.5%,線路老化存在安全隱患的老舊住宅小區有1731個,占老舊住宅區小區總數的65.5%,存在著14700多處違章建築,全市僅有16%左右的老舊住宅區收取了物業服務費,大多數小區嚴重收支困難,其餘的小區主要靠政府買崗或由社區無償提供服務,全市老舊住宅區物業管理從業人員9095人,每個小區平均3.4人,而老舊住宅區所住人口324.16萬人,經初步摸底和測算,集中整治改造經費缺口約49.8億元。

從2003年到2008年,再到2014年,武漢市老舊住宅區物業管理全覆蓋工作雖有起色、有成果、有創新,但未出現根本性改變。

通過調查統計,老舊住宅區管理難的困難主要體現在:武漢市老舊住宅區房屋及其公共配套設施嚴重老化;房屋及配套設施與相關場地維修、維護與管理資金來源除靠政府補貼外,別無他途;業主自治組織普遍缺失,民意表達渠道狹窄;專業化物業管理空白,老舊住宅區物業管理無市場機制;政府治理行為主要是靠突擊,運動式的硬件改造,突發事件的緊急救援等。

(叁)全面推進“紅色物業”,再探治理新路子

2017年,武漢市第十叁次黨代會報告中提出,要大力實施“紅色引擎工程”,其中“八個紅色”主要任務之一就是打造“紅色物業”。通過發揮黨建引領作用,實施“叁方聯動”,成立公益性物業企業,對市場失靈、自治失效的老舊住宅區提供基本物業服務,推動物業服務融入社區治理,既發揮物業服務功能,又發揮政治引領作用,推動基層治理體系和治理能力現代化。據統計,“紅色物業”試點前,武漢市老舊小區總數為2946年,建築面積約5144萬平方米,總戶數約71萬戶。通過試點,全市組建31家公益性物業企業托管184個老舊小區,引導、推動市場化物業企業托管或結對幫扶1107個老舊小區,為其提供准市場化物業服務或維修服務。通過一年的試點,探索出專業化物業企業承接、自助型物業規范提升、公益性物業企業托管、專業化企業指導幫扶與社區共管等四種老舊住宅區物業服務管理模式。

在2017年推進“紅色物業”的基礎上,2018年,武漢市第十四屆人民代表大會第二次會議《政府工作報告》再次提出:“為1900個老舊小區提供基本物業服務,推進“紅色物業”拓面提質,實現老舊小區物業管理全覆蓋”。

二、探索在不可能中發現可能的物業管理服務方式

當代管理學之父德魯克曾說過:管理不在於知,而在於行。老舊住宅小區因自身的詬病,讓市場化物業服務企業不願涉足,讓本服務於老舊住宅區的物業企業難以為繼,讓脫離了政府財政補貼後的市場造血機制難以實現……這系列問題似乎給出一個結論:老舊住宅區物業管理全覆蓋是一項不可能完成的任務。而今,筆者想問的是:在這不可能中真的不存在解決的可能嗎?筆者認為:如果認真地分析這些不可能產生的原因就能夠發現可能的路徑,在不可能中發現可能。

(一)充分發揮老舊住宅區規模優勢,吸引市場化物業服務企業積極接管

市場化物業服務企業的贏利目前仍處在規模效益階段。一個管理項目是否贏利,起決定作用的不是物業服務費的高低而是它的管理規模。物業服務費低,但管理規模大,同樣可以贏利。從全國范圍來看,老舊住宅區一般體量小,專業化物業服務企業接管一個老舊住宅區肯定是無贏利可言,這是老舊住宅區很少有專業化物業服務企業進駐的經濟因素。如果我們換一種思路,將一個街道的老舊住宅區或者一個區的老舊住宅區整體打包,就可以解決單個老舊住宅區規模過小的問題。一個街道或一個區的老舊住宅區整體發包,這個規模對專業化物業服務企業還是具有很重的吸引力。

(二)充分發揮政府資源分配權作用,幫扶管理老舊住宅小區為主業的物業服務企業做大做強

目前,在許多城市出現了以管理老舊住宅區為經營主業的物業服務企業。這些企業往往因管理規模、管理經驗、管理人才、管理技術、管理資金、管理業績等因素的限制,很難在市場競爭中存活下來。如果將老舊住宅區的管理與黨政機關物業項目資源的分配結合起來,對於接管老舊住宅區的物業服務企業,在項目管理資源分配中要發揮政府的調節杠杆作用。比如肥瘦搭配,將黨政機關的物業服務項目作為政府可調配資源,凡接管老舊住宅區達多大面積的物業服務企業,在黨政機關物業服務項目招投標時具有優先權,或者大幅度加分等獎勵措施;另外,可將傳統管理模式中由市政、環衛、綠化等部門承擔的工作職能和費用,在實施物業管理後,通過相應委托和考核程序劃撥給管理老舊住宅區的物業服務企業,實施考核後實行管理經費補助政策,將政府的獎勵經費劃撥與管理業績相結合,按照“管理業績越好補助經費越多”的原則,以獎代補。這樣就可以改變此類物業服務企業成長動力問題,使其做大做強成為可能。

只有政府充當老舊住宅區物業服務市場孵化器,通過兩到叁年的市場化運作,企業成熟了就會不斷開拓利潤邊疆,才會出現竟相接管老舊住宅區的新局面。

(叁)充分開發老舊小區多種經營資源,逐漸改變老舊住宅區主要靠政府財政補貼的老路

每每論及老舊住宅小區物業管理難以開展的原因時,都會將物業服務費過低或業主根本不交費作為一個重要原因。為了解決這一問題,各地采取的方式主要靠財政補貼。然而政府財政能力總是有限的,不可能長期持續投入資金補貼。為了解決財政補貼難以為繼的問題,有些城市嘗試清理老舊住宅區范圍內各類能夠產生收益的公共房屋、設施、場地等資源,統一經營管理,所得收益用於補貼管理服務經費的不足。雖然這些做法緩解了老舊住宅區物業管理資金不足的困難,但終究是杯水車薪,因為一個老舊住宅區可以產生效益的資源非常有限。如果換一種思路,將經營重點放眼到老舊住宅區業主日常消費上,開展社區多種經營,就有可能解決管理資金不足的問題。老舊住宅區雖然物業服務費低,居民交費意識不強,但老舊住宅區人口眾多,居民日常消費巨大,通過開展社區多種經營,可以大幅度增強企業的獲利能力。

物業服務企業之所以有動力接管老舊住宅小區,實質是在利潤的追求過程中爭搶兩個經濟增長點:一搶政府補貼(或者說是政策紅利)、二搶小區公共資源經營權(市場紅利)。

(四)充分運用智能化技術手段,實現片區化人力資源共享,做到減員增效

對於成片且集中具有一定規模的老舊住宅區,物業服務企業可以采取互聯網技術改造,統一安裝安全防控系統、設施設備運維系統,保潔綠化整體打包等方式進行集中管控,合理地對片區內的環境、工程、安全等管理人員進行整合調配,崗位設置精簡,技防人防共管,既可保障基礎服務水平,同時起到了減員增效的目的。建議政府財政補貼可以投入到此項技術改造之中,創建一個老舊住宅區信息化平台,創造一個良好的可實行區域化管理的智能化系統。

叁、探索老舊住宅區管理頂層設計需解決的幾個問題和方向

思路決定出路,當我們改變思路,從不可能中發現可能,就會對老舊住宅區物業管理頂層設計有了一個全新的認識,筆者認為推行老舊住宅區物業管理全覆蓋要解決以下幾個主要問題:

(一)破解老舊管理難題,政府應去行政化,正確定位職能

長期以來,老舊住宅區物業管理不能破題,主要原因之一在於政府在這一工作中沒有正確定位,或者說沒有利用好市場這只手。曆次老舊住宅區整治,最終搞成了區、街道、社區的一項行政事務性工作,老舊住宅區物業管理帶上了濃重的行政色彩。要從固有的治理習慣中擺脫出來,必須注入市場思維,引入企業經營。

“不管什麼事情,只要非政府組織能夠做得更好,或者同樣能做的,就根本不應該由政府去完成。問題不在於這項行動是否作為一種以獲利為目的或至少是作為衡量標准的‘交易’去完成,而在於它不是由政府來進行的。私有化是一條途徑,另外一條途徑是使政府由執行者轉變為提供者,讓外部的承包人按照政府設立的標准來完成此項行動。” 在老舊住宅區整治與管理中,政府的職能是依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務,房地產行政管理部門主要運用經濟和法律手段實施行業管理,依法履行市場管理職能,保證市場監管的公正性和有效性,打破部門保護、街道社區封鎖和行業壟斷,建立統一、開放、競爭、有序的老舊住宅區物業管理市場體系。

政府要抽身回歸到市場監管的本位,只有通過委托的方式,將公共區域設施設備、場地管理與維持的權利委托給小區業主組織、物業服務企業或者其他組織,政府購買服務,實現對老舊住宅區公共區域的專業化、規范化、市場化管理。

(二)培育老舊住宅物業服務市場,生產者和消費者不能缺位

前文所言沒有老舊住宅區物業管理市場,就不可能有真正意思上的物業管理全覆蓋。2014年調查數據中有一組數據非常值得研究:在全市2643個老舊住宅區中,成立業主委員會的只有340個,未成立業主委員會的小區占比87.14%,專業化物業服務企業數為零。在新建商品房住宅小區,業主委員會執行業主大會決議,依據民意選聘物業服務企業,與物業服務企業簽訂服務合同,業主委員會此時是以物業服務產品的消費者出現的,物業服務企業則是以物業服務產品的生產者或者供應商出現的,生產與消費兩個市場主體非常清晰。而反觀老舊住宅小區物業管理,生產者沒了蹤影,消費者——業主委員會則是寥落星辰,生產和消費兩個市場主體缺位,而只有一個身影——政府,在老舊住宅區物業管理舞台上自彈自唱。這一組數據清楚地表明了目前武漢市老舊住宅區物業管理市場處於欠發達階段。

老舊住宅小區業主自治組織不健全,消費什麼樣的服務產品沒有民意管道,政府這多年來就是想當然的提供服務,到底老舊住宅小區需要什麼樣的物業管理則不清楚,這是老舊住宅小區推行物業管理最大障礙之一。法國城市社會學家伊夫·格拉夫梅耶爾在論及法國1977年開始的改善居住條件行動計劃(OPAH)時說:“改善居住條件行動計劃在很大程度上最終取決於涉及居民所決定的參與方式。國家、地方當局和改善居住條件計劃的業主,必須將居民、房地產主、出租人、商人、社區協會互動關系的發展進程導向他們所希望的方向,而不是越俎代庖。” 發達國家的曆史經驗是值得我們重視和學習的。

(叁)建立利益協調機制,共創老舊整治社會效益

老舊住宅區整治與管理,不是單純物的整治和人的服務,深層次上它最終要涉及到各方利益的調整,其中特別是政府各部門,街道社區既得利益的重新分配。

常期以來老舊住宅區整治與管理政出多門,其原因十分複雜,但有一個問題不容忽視,政出多門的背後是各條各塊的利益壁壘。各條各塊以老舊住宅區整治為由,爭取專項資金,通過資金的分配來實現各部門的工作目標。近幾年,市、區兩級政府加大對老舊住宅區建設管理的力度,但缺乏全市層面的統籌。資金分散在各區、各職能部門,以各種專項工作的名義安排投入,資金的投向和分配上未充分考慮社區的實際情況,居民的實際需求,由於各區、各部門資金安排重點和要求不一致,導致資金的使用效率低下。

政治權力不過是用來實現經濟利益的手段,權力依賴從本質上來講就是一種利益的依賴。要打破這種各自為政,資金投入分散,不注重社區實際情況的老舊住宅區整治局面,必須建立一種利益平衡機制。因為老舊住宅區整治,特別是老舊住宅區物業管理市場化運作,勢必牽涉到原有利益格局的調整,尤其是騰退已被占用的原公建配套設施,回購街道辦事處、居委會等投資自建的配套設施,這將影響到一些單位和個人的利益,同時根據規劃和小區服務與管理的需要,補建必要的配套設施,也存在利益機制的調整問題。為切實維護廣大業主的合法權益,促進老舊住宅區社會化、市場化、專業化管理機制的建立,只有強化政策約束,才能確保老舊住宅區整治工作尤其是配套設施的騰退、回購與補建工作的順利進行,才能鞏固整治成果,擴大市政府老舊小區整治工作的社會效益。

  總之,老舊住宅區物業管理全覆蓋既要能解決頂層設計壁壘,又要有鼓勵和引導物業服務企業市場化運作的機制,同時也要有創新物業管理模式的實踐,更要有政府這支杠杆的支撐,居民積極消費的參與,才能形成政府監管得力、市場運作有序、整治體現民意,物業狀態常新,居民安居樂業的老舊住宅小區物業管理新局面。