在不可能中寻找可能 ——关于老旧住宅区物业管理顶层设计创新的思考

城市是人类文明的结晶,1800年前,全球仅有2%的人口居住在城市,而今,世界上约有50%的人口在城市居住。联合国人居署《伊斯坦布尔人居宣言》中强调,“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”当前,我国正处在城市化快速发展时期,它造就了世界城市发展史上规模最大的城市扩张运动,同时也给城市管理带来了严峻挑战。在一系列的挑战中,老旧住宅区的综合治理成为了城市治理问题中的疑难杂症,剪不断,理还乱,才翻新,又如旧。

点开百度,输入关键词:“老旧住宅”,就会发现“物业管理全覆盖”这个词高频次地出现在各级政府有关推进老旧住宅区治理的文件、办法、通知、规划、意见中。然而,各大中小城市老旧住宅区长期处在物业管理不能全覆盖的状态,而且城市愈发达,老旧住宅区的管理问题愈突出,面临的问题和困难更大。伟大的经济学家凯恩斯曾经指出,困难与其说是提出各种新思想,不如说在于摆脱旧思想的束缚。《追忆逝水年华》的作者,法国作家马塞尔普鲁斯特曾写道:“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地,而在于用新的眼光来看待事物”。笔者写就此文的目的也是想为长期困绕我们的老旧住宅区物业管理顶层设计提供一种新的思路。

一、探索老旧住宅区治理之路从没止步

我们随便去查阅任何一个城市老旧住宅区的治理历史,会发现一个引人深思的现象,几乎每一届政府都会关注老旧住宅区的治理问题,而且开出的方子概莫能外都是“老旧住宅区物业管理全覆盖”。

(一)把脉问症未消停,综合治理路漫漫

以武汉市为例,早在2003年就开始了以改善老旧住宅区硬件条件为主要内容的“社区建设883行动计划”。随后在2008年武汉市“十一五发展规划”中率先提出物业管理全覆盖的概念,并针对不同类型的社区,引导探索出不同形态的老旧物业管理模式:一是由物业服务企业管理型模式。在新建住宅区型社区或混合型社区中的住宅区或部分单位型社区,要依照有关规定成立物业服务企业进行管理;二是社区民间组织服务型模式。在老城区型社区,积极培育和发展社区自治组织,重点解决社区内“四保”(保洁、保绿、保修、保秩序)基础服务;三是产权单位管理型模式。以辖区产权单位作为长效管理的主体,实行辖区单位、社区居委会、居民三位一体,联合推进长效管理;四是街道物业服务型模式。在部分无单位、无开发商、无物业服务企业且较规范的住宅区中,街道可组建具有物业管理形态的服务队伍,承担住宅区物业服务,社区居委会配合“四保”基础管理;五是志愿者服务型模式。在城乡结合型社区,发动和组织社区居民、志愿者等各种力量,采取分片划块、包干负责,对环境卫生、绿化维护等进行综合管理。

2008年武汉市提出的上述通过“专业化物业企业管理、社区民非组织物业管理、单位自管、街道兜底、志愿者服务”等五种模式对老旧住宅区物业服务进行全覆盖,是具有顶层设计属性的。在如何解决老旧住宅区物业管理的思路和方式上具有探索性和开创性,至今各大城市谈及老旧住宅区物业管理全覆盖所采取的模式无出其右。

这五种模式的顶层设计思路,随后一直贯穿在武汉市的老旧住宅区物业管理推进系列工作之中。如,2009年至2012年持续三年如火如荼的老旧小区物业管理全覆盖,其取得的成效充分证明了上述五种模式的顶层设计的思路和方向的正确性;2015年,武汉市委办公厅、市政府办公厅印发的《关于加强住宅小区综合管理的实施意见》(武办发[2015]35号)又进一步明确了对老旧住宅区改造要“按照‘先整治改造、后规范管理’的原则,对老旧住宅区进行调查摸底,编制整治计划,确定改造范围,明确改造标准,实施有序改造和整治。整治工作完成后,对规模较大、硬件条件较好、具备物业服务条件的老旧住宅区,及时组建业主委员会,实行市场化物业服务;对规模较小、硬件条件较差的老旧住宅区,由街道办事处、社区居委会组织开展居民自治管理,提供清扫保洁、秩序维护、设施设备运行等基本服务。”

(二)顶层设计很丰满,执行落地却骨感

笔者从人、财、物三个维度梳理了上述“五种模式”这一顶层设计的内在逻辑。

人的维度:老旧小区物业管理全覆盖首先要解决管理主体的问题,即人。设计思路的上策是老旧住宅小区有专业化的物业服务企业提供物业服务,中策是社区民非企业提供物业服务,下策是街道兜底,居民自治。

财的维度:老旧住宅小区物业管理全覆盖的资金问题。解决老旧小区物业管理资金上策是业主交物业服务费,中策是业主出一部分,政府补助一部分,下策是政府财政兜底。

物的维度:老旧住宅小区物业管理全覆盖的硬件条件问题。改善老旧住宅小区硬件条件的上策是拆,中策是改造,下策是维持原状。

从三个维度的上中下三个层面的设计思路看,“五种模式”推进老旧住宅区物业管理全覆盖的路径和政策都可以堪称完美,针对每一种情况都提出了解决办法和路径。然而,看似完美无缺的顶层设计,从2008年至今,在实施近十年后,结果却还是不尽人意,老旧住宅区物业管理全覆盖还在路上。

2014年,武汉市房管局组织了一次全市老旧小区调查摸底数据表明,全市2643个老旧住宅区无一实施了专业化物业管理,仅有340个老旧住宅区成立了业主委员会,占老旧住宅区总数的13.35%,屋顶墙面渗漏达45071栋,占老旧住宅区房屋总栋数的42.5%,线路老化存在安全隐患的老旧住宅小区有1731个,占老旧住宅区小区总数的65.5%,存在着14700多处违章建筑,全市仅有16%左右的老旧住宅区收取了物业服务费,大多数小区严重收支困难,其余的小区主要靠政府买岗或由社区无偿提供服务,全市老旧住宅区物业管理从业人员9095人,每个小区平均3.4人,而老旧住宅区所住人口324.16万人,经初步摸底和测算,集中整治改造经费缺口约49.8亿元。

从2003年到2008年,再到2014年,武汉市老旧住宅区物业管理全覆盖工作虽有起色、有成果、有创新,但未出现根本性改变。

通过调查统计,老旧住宅区管理难的困难主要体现在:武汉市老旧住宅区房屋及其公共配套设施严重老化;房屋及配套设施与相关场地维修、维护与管理资金来源除靠政府补贴外,别无他途;业主自治组织普遍缺失,民意表达渠道狭窄;专业化物业管理空白,老旧住宅区物业管理无市场机制;政府治理行为主要是靠突击,运动式的硬件改造,突发事件的紧急救援等。

(三)全面推进“红色物业”,再探治理新路子

2017年,武汉市第十三次党代会报告中提出,要大力实施“红色引擎工程”,其中“八个红色”主要任务之一就是打造“红色物业”。通过发挥党建引领作用,实施“三方联动”,成立公益性物业企业,对市场失灵、自治失效的老旧住宅区提供基本物业服务,推动物业服务融入社区治理,既发挥物业服务功能,又发挥政治引领作用,推动基层治理体系和治理能力现代化。据统计,“红色物业”试点前,武汉市老旧小区总数为2946年,建筑面积约5144万平方米,总户数约71万户。通过试点,全市组建31家公益性物业企业托管184个老旧小区,引导、推动市场化物业企业托管或结对帮扶1107个老旧小区,为其提供准市场化物业服务或维修服务。通过一年的试点,探索出专业化物业企业承接、自助型物业规范提升、公益性物业企业托管、专业化企业指导帮扶与社区共管等四种老旧住宅区物业服务管理模式。

在2017年推进“红色物业”的基础上,2018年,武汉市第十四届人民代表大会第二次会议《政府工作报告》再次提出:“为1900个老旧小区提供基本物业服务,推进“红色物业”拓面提质,实现老旧小区物业管理全覆盖”。

二、探索在不可能中发现可能的物业管理服务方式

当代管理学之父德鲁克曾说过:管理不在于知,而在于行。老旧住宅小区因自身的诟病,让市场化物业服务企业不愿涉足,让本服务于老旧住宅区的物业企业难以为继,让脱离了政府财政补贴后的市场造血机制难以实现……这系列问题似乎给出一个结论:老旧住宅区物业管理全覆盖是一项不可能完成的任务。而今,笔者想问的是:在这不可能中真的不存在解决的可能吗?笔者认为:如果认真地分析这些不可能产生的原因就能够发现可能的路径,在不可能中发现可能。

(一)充分发挥老旧住宅区规模优势,吸引市场化物业服务企业积极接管

市场化物业服务企业的赢利目前仍处在规模效益阶段。一个管理项目是否赢利,起决定作用的不是物业服务费的高低而是它的管理规模。物业服务费低,但管理规模大,同样可以赢利。从全国范围来看,老旧住宅区一般体量小,专业化物业服务企业接管一个老旧住宅区肯定是无赢利可言,这是老旧住宅区很少有专业化物业服务企业进驻的经济因素。如果我们换一种思路,将一个街道的老旧住宅区或者一个区的老旧住宅区整体打包,就可以解决单个老旧住宅区规模过小的问题。一个街道或一个区的老旧住宅区整体发包,这个规模对专业化物业服务企业还是具有很重的吸引力。

(二)充分发挥政府资源分配权作用,帮扶管理老旧住宅小区为主业的物业服务企业做大做强

目前,在许多城市出现了以管理老旧住宅区为经营主业的物业服务企业。这些企业往往因管理规模、管理经验、管理人才、管理技术、管理资金、管理业绩等因素的限制,很难在市场竞争中存活下来。如果将老旧住宅区的管理与党政机关物业项目资源的分配结合起来,对于接管老旧住宅区的物业服务企业,在项目管理资源分配中要发挥政府的调节杠杆作用。比如肥瘦搭配,将党政机关的物业服务项目作为政府可调配资源,凡接管老旧住宅区达多大面积的物业服务企业,在党政机关物业服务项目招投标时具有优先权,或者大幅度加分等奖励措施;另外,可将传统管理模式中由市政、环卫、绿化等部门承担的工作职能和费用,在实施物业管理后,通过相应委托和考核程序划拨给管理老旧住宅区的物业服务企业,实施考核后实行管理经费补助政策,将政府的奖励经费划拨与管理业绩相结合,按照“管理业绩越好补助经费越多”的原则,以奖代补。这样就可以改变此类物业服务企业成长动力问题,使其做大做强成为可能。

只有政府充当老旧住宅区物业服务市场孵化器,通过两到三年的市场化运作,企业成熟了就会不断开拓利润边疆,才会出现竟相接管老旧住宅区的新局面。

(三)充分开发老旧小区多种经营资源,逐渐改变老旧住宅区主要靠政府财政补贴的老路

每每论及老旧住宅小区物业管理难以开展的原因时,都会将物业服务费过低或业主根本不交费作为一个重要原因。为了解决这一问题,各地采取的方式主要靠财政补贴。然而政府财政能力总是有限的,不可能长期持续投入资金补贴。为了解决财政补贴难以为继的问题,有些城市尝试清理老旧住宅区范围内各类能够产生收益的公共房屋、设施、场地等资源,统一经营管理,所得收益用于补贴管理服务经费的不足。虽然这些做法缓解了老旧住宅区物业管理资金不足的困难,但终究是杯水车薪,因为一个老旧住宅区可以产生效益的资源非常有限。如果换一种思路,将经营重点放眼到老旧住宅区业主日常消费上,开展社区多种经营,就有可能解决管理资金不足的问题。老旧住宅区虽然物业服务费低,居民交费意识不强,但老旧住宅区人口众多,居民日常消费巨大,通过开展社区多种经营,可以大幅度增强企业的获利能力。

物业服务企业之所以有动力接管老旧住宅小区,实质是在利润的追求过程中争抢两个经济增长点:一抢政府补贴(或者说是政策红利)、二抢小区公共资源经营权(市场红利)。

(四)充分运用智能化技术手段,实现片区化人力资源共享,做到减员增效

对于成片且集中具有一定规模的老旧住宅区,物业服务企业可以采取互联网技术改造,统一安装安全防控系统、设施设备运维系统,保洁绿化整体打包等方式进行集中管控,合理地对片区内的环境、工程、安全等管理人员进行整合调配,岗位设置精简,技防人防共管,既可保障基础服务水平,同时起到了减员增效的目的。建议政府财政补贴可以投入到此项技术改造之中,创建一个老旧住宅区信息化平台,创造一个良好的可实行区域化管理的智能化系统。

三、探索老旧住宅区管理顶层设计需解决的几个问题和方向

思路决定出路,当我们改变思路,从不可能中发现可能,就会对老旧住宅区物业管理顶层设计有了一个全新的认识,笔者认为推行老旧住宅区物业管理全覆盖要解决以下几个主要问题:

(一)破解老旧管理难题,政府应去行政化,正确定位职能

长期以来,老旧住宅区物业管理不能破题,主要原因之一在于政府在这一工作中没有正确定位,或者说没有利用好市场这只手。历次老旧住宅区整治,最终搞成了区、街道、社区的一项行政事务性工作,老旧住宅区物业管理带上了浓重的行政色彩。要从固有的治理习惯中摆脱出来,必须注入市场思维,引入企业经营。

“不管什么事情,只要非政府组织能够做得更好,或者同样能做的,就根本不应该由政府去完成。问题不在于这项行动是否作为一种以获利为目的或至少是作为衡量标准的‘交易’去完成,而在于它不是由政府来进行的。私有化是一条途径,另外一条途径是使政府由执行者转变为提供者,让外部的承包人按照政府设立的标准来完成此项行动。” 在老旧住宅区整治与管理中,政府的职能是依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,房地产行政管理部门主要运用经济和法律手段实施行业管理,依法履行市场管理职能,保证市场监管的公正性和有效性,打破部门保护、街道社区封锁和行业垄断,建立统一、开放、竞争、有序的老旧住宅区物业管理市场体系。

政府要抽身回归到市场监管的本位,只有通过委托的方式,将公共区域设施设备、场地管理与维持的权利委托给小区业主组织、物业服务企业或者其他组织,政府购买服务,实现对老旧住宅区公共区域的专业化、规范化、市场化管理。

(二)培育老旧住宅物业服务市场,生产者和消费者不能缺位

前文所言没有老旧住宅区物业管理市场,就不可能有真正意思上的物业管理全覆盖。2014年调查数据中有一组数据非常值得研究:在全市2643个老旧住宅区中,成立业主委员会的只有340个,未成立业主委员会的小区占比87.14%,专业化物业服务企业数为零。在新建商品房住宅小区,业主委员会执行业主大会决议,依据民意选聘物业服务企业,与物业服务企业签订服务合同,业主委员会此时是以物业服务产品的消费者出现的,物业服务企业则是以物业服务产品的生产者或者供应商出现的,生产与消费两个市场主体非常清晰。而反观老旧住宅小区物业管理,生产者没了踪影,消费者——业主委员会则是寥落星辰,生产和消费两个市场主体缺位,而只有一个身影——政府,在老旧住宅区物业管理舞台上自弹自唱。这一组数据清楚地表明了目前武汉市老旧住宅区物业管理市场处于欠发达阶段。

老旧住宅小区业主自治组织不健全,消费什么样的服务产品没有民意管道,政府这多年来就是想当然的提供服务,到底老旧住宅小区需要什么样的物业管理则不清楚,这是老旧住宅小区推行物业管理最大障碍之一。法国城市社会学家伊夫·格拉夫梅耶尔在论及法国1977年开始的改善居住条件行动计划(OPAH)时说:“改善居住条件行动计划在很大程度上最终取决于涉及居民所决定的参与方式。国家、地方当局和改善居住条件计划的业主,必须将居民、房地产主、出租人、商人、社区协会互动关系的发展进程导向他们所希望的方向,而不是越俎代庖。” 发达国家的历史经验是值得我们重视和学习的。

(三)建立利益协调机制,共创老旧整治社会效益

老旧住宅区整治与管理,不是单纯物的整治和人的服务,深层次上它最终要涉及到各方利益的调整,其中特别是政府各部门,街道社区既得利益的重新分配。

常期以来老旧住宅区整治与管理政出多门,其原因十分复杂,但有一个问题不容忽视,政出多门的背后是各条各块的利益壁垒。各条各块以老旧住宅区整治为由,争取专项资金,通过资金的分配来实现各部门的工作目标。近几年,市、区两级政府加大对老旧住宅区建设管理的力度,但缺乏全市层面的统筹。资金分散在各区、各职能部门,以各种专项工作的名义安排投入,资金的投向和分配上未充分考虑社区的实际情况,居民的实际需求,由于各区、各部门资金安排重点和要求不一致,导致资金的使用效率低下。

政治权力不过是用来实现经济利益的手段,权力依赖从本质上来讲就是一种利益的依赖。要打破这种各自为政,资金投入分散,不注重社区实际情况的老旧住宅区整治局面,必须建立一种利益平衡机制。因为老旧住宅区整治,特别是老旧住宅区物业管理市场化运作,势必牵涉到原有利益格局的调整,尤其是腾退已被占用的原公建配套设施,回购街道办事处、居委会等投资自建的配套设施,这将影响到一些单位和个人的利益,同时根据规划和小区服务与管理的需要,补建必要的配套设施,也存在利益机制的调整问题。为切实维护广大业主的合法权益,促进老旧住宅区社会化、市场化、专业化管理机制的建立,只有强化政策约束,才能确保老旧住宅区整治工作尤其是配套设施的腾退、回购与补建工作的顺利进行,才能巩固整治成果,扩大市政府老旧小区整治工作的社会效益。

  总之,老旧住宅区物业管理全覆盖既要能解决顶层设计壁垒,又要有鼓励和引导物业服务企业市场化运作的机制,同时也要有创新物业管理模式的实践,更要有政府这支杠杆的支撑,居民积极消费的参与,才能形成政府监管得力、市场运作有序、整治体现民意,物业状态常新,居民安居乐业的老旧住宅小区物业管理新局面。